Critici de neconstituționalitate a operațiunii juridice “de comasare” a alegerilor

Critici de neconstituționalitate a operațiunii juridice “de comasare” a alegerilor pentru autoritățiile administrației publice locale și a alegerilor membrilor din România în Parlamentul European

                                                                            Autor: Liviu Drăgănescu – avocat, fost procuror la   Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Biroul de reprezentare la Înalta Curte de Casație și Justiție și la Curtea Constituțională,  fost formator la Institutul Național al Magistraturii și la Școala Națională de Grefieri

        În conformitate cu dispozițiile art.1 alin. (3) din Legea 33/2007 privind organizarea și desfășurarea alegerilor pentru Parlamentul European, modificată și republicată: ”mandatul membrilor din România în Parlamentul European este de cinci ani”. Legea anterior menționată statuează că pentru alegerea membrilor din România în Parlamentul European, teritoriul României constituie o singură circumscripţie electorală.

            Potrivit prevederilor Codului Administrativ, mandatul primarilor, al consiliului județean și al consiliului local are o durată de patru ani.

Este important să precizăm că potrivit dispozițiilor art. 3 alin. 3 din Legea nr.115/ 2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali: “Dreptul de vot se exercită numai în comuna, oraşul, municipiul sau subdiviziunea administrativ-teritorială a municipiului în care alegătorul îşi are domiciliul sau reşedinţa, după caz”.

            Din cele anterior expuse, rezultă că două elemente importante de diferențiere între alegerile europarlamentare și cele locale sunt durata mandatului și circumscripțiile în care se desfășoară aceste alegeri.

            Modificarea datei la care viitoarele autorități publice locale vor începe să-și exercite mandatele, chiar dacă va fi efectuată  prin schimbări ale legilor organice, și nu prin ordonanțe de urgență, va fi operată cu mai puțin de un an până la data organizării alegerilor autorităților publice locale și, de asemenea, într-un interval foarte scurt în cazul organizării alegerilor europarlamentare.

Codul bunelor practici în materie electorală – Linii directoare şi raport explicativ adoptate de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept în cadrul celei de-a 52-a sesiuni plenare (Veneţia, 18 – 19 octombrie 2002), la paragraful 65 din Raportul explicativ, prevede că „Ceea ce trebuie evitat este nu atât modificarea sistemelor de scrutin – ele pot fi întotdeauna îmbunătăţite -, ci modificarea lor frecventă sau cu puţin timp (mai puţin de un an) înainte de alegeri. Chiar în absenţa unei intenţii de manipulare, modificările vor fi dictate de interesele iminente ale partidului politic”. De asemenea, referindu-se la nivelul reglementării în materie electorală şi stabilitatea dreptului electoral, recomandă la paragrafele 66 şi 67 următoarele:  „66. Una din modalităţile de evitare a manipulărilor ar fi definirea în Constituţie sau într-un text superior legii ordinare a elementelor celor mai sensibile (sistemul electoral propriu-zis, componenţa comisiilor electorale, circumscripţiile sau regulile de constituire a circumscripţiilor). O altă soluţie, mai flexibilă, ar fi de a stipula în Constituţie ca, în cazul amendării legii electorale, vechiul sistem va rămâne aplicabil pe timpul viitoarelor alegeri – cel puţin dacă acestea au loc în anul următor – şi că sistemul nou va fi aplicat începând cu scrutinele ulterioare.67. Pentru restul, dreptul electoral ar trebui să aibă, în principiu, un rang legislativ. Normele privind implementarea, şi anume cele care reglementează chestiunile de ordin tehnic şi de detaliu, pot fi, totuşi, prezentate sub formă de regulament.”

    Având în vedere că stabilitatea dreptului este un element important al credibilităţii procesului electoral, iar modificarea frecventă a normelor şi caracterul lor complex pot dezorienta alegătorul, Codul de bune practici în materie electorală recomandă statelor asigurarea unei stabilităţi în ceea ce priveşte legislaţia în această materie, stipulând că trebuie evitată modificarea frecventă sau cu puţin timp (mai puţin de un an) înainte de referendum a legilor în materie.

Aceste recomandări, reţinute de Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa constantă (Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013, Decizia nr. 146 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 240 din 28 martie 2019), nu pot fi ignorate, chiar dacă nu au caracter obligatoriu. Curtea, luând în discuţie forţa juridică a dispoziţiilor Codului bunelor practici în materie electorală, a reţinut că, „într-adevăr, acest act nu are un caracter obligatoriu, însă recomandările sale constituie coordonate ale unui scrutin democratic, în raport cu care statele – care se caracterizează ca aparţinând acestui tip de regim – îşi pot manifesta opţiunea liberă în materie electorală, cu respectarea drepturilor fundamentale ale omului, în general, şi a dreptului de a fi ales şi de a alege, în special”. De altfel, Codul bunelor practici în materie electorală este reţinut ca document internaţional relevant şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (de exemplu, Hotărârea din 11 iunie 2009, pronunţată în Cauza Petkov şi alţii împotriva Bulgariei, sau Hotărârea din 2 martie 2010, pronunţată în Cauza Grosaru împotriva României).

Instabilitatea legislativă în materie electorală, determinată de modificarea acestei legislaţii, cu precădere în anii electorali, s-a relevat a fi nu doar un factor de incertitudine juridică, ci şi o cauză a deficienţelor acestei legislaţii, constatate cu prilejul aplicării sale. În cazul în care au fost aduse modificări substanţiale legii electorale cu mai puţin de 1 an înainte de data alegerilor, observând că modificările operate de lege au generat „dificultăţi suplimentare autorităţilor însărcinate cu aplicarea sa, sub aspectul adaptării la procedura nou instituită şi operaţiunile de ordin tehnic pe care aceasta le presupune”, „dificultăţi în exercitarea dreptului de vot, dificultăţi care pot avea ca efect, în cele din urmă, restrângerea exerciţiului acestui drept”, Curtea (a se vedea Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012) a constatat neconstituţionalitatea legii supuse controlului prin raportare la dispoziţiile constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5) privind statul de drept şi obligaţia respectării Constituţiei. Aşadar, Curtea a subliniat necesitatea stabilităţii legilor în materia electorală, ca expresie a principiului securităţii juridice.

Aşa cum Codul bunelor practici în materie electorală recomandă, ceea ce este necesar a se evita nu este atât modificarea sistemelor de scrutin, care pot fi întotdeauna îmbunătăţite, adaptate, ci modificarea lor frecventă sau cu mai puţin de un an înainte de momentul organizării alegerilor. Aşadar, un prim aspect al principiului securităţii juridice în materia electorală îl vizează frecvenţa modificărilor legislative, care determină impredictibilitatea cadrului normativ şi confuzia alegătorilor cu privire la sistemul de scrutin aplicabil. Alternativ, este momentul în care intervin modificările legislative. Cu cât acesta este mai apropiat de data organizării alegerilor, cu atât este mai puternică prezumţia că modificările respective au ca scop crearea unui beneficiu/avantaj pentru partidul politic care le-a adoptat, fiind dictate de interesele lui iminente, şi pot avea ca rezultat manipularea electoratului.[i]

Așadar, din cele anterior expuse, rezultă un prim element de neconstituționalitate al comasării alegerilor locale cu alegerile europarlamentare.

Caracterul democratic al unui stat – așa cum statul român este definit în primul articol al Constituției- nu poate fi conceput fără o legislație electorală care să permită, în mod efectiv, exprimarea voinței reale a cetățenilor de a-și lege organele reprezentative prin alegeri libere, periodice și corecte.

Dreptul la alegeri libere este consacrat de art. 21 alin. (3) din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului („Voinţa poporului este fundamentul puterii de stat; această voinţă trebuie să fie exprimată prin alegeri libere, care să aibă loc periodic, prin sufragiu universal egal şi exprimat prin vot secret sau după o procedură echivalentă care să asigure libertatea votului.”), de art. 25 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice („Orice cetăţean are dreptul şi posibilitatea, fără niciuna dintre discriminările la care se referă art. 2 şi fără restricţii nerezonabile […] de a alege şi de a fi ales, în cadrul unor alegeri periodice, oneste, cu sufragiu universal şi egal şi cu scrutin secret, asigurând exprimarea liberă a voinţei alegătorilor”) şi de art. 3 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale („Înaltele părţi contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, în condiţii care asigură libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ”), fiind unanim apreciat ca fiind expresia cea mai profundă a organizării unei societăţi cu adevărat democratice.

    Dreptul la alegeri libere impune respectarea unor exigenţe, între care şi aceea a stabilităţii normelor juridice în domeniul electoral. Într-un plan mai larg, stabilitatea acestor norme constituie o expresie a principiului securităţii juridice, instituit, implicit, de art. 1 alin. (5) din Constituţie, principiu care exprimă în esenţă faptul că cetăţenii trebuie protejaţi contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă şi previzibilă. Într-o bogată jurisprudenţa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanţa asigurării accesibilităţii şi previzibilităţii legii, inclusiv sub aspectul stabilităţii acesteia, instituind şi o serie de repere pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere pentru asigurarea acestor exigenţe (cauze precum Sunday Times contra Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 1979, Rekvenyi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României, 2000, Damman împotriva Elveţiei, 2005).[ii]

O asemenea modificare legislativă intempestivă poate fi de natură să creeze dificultăţi suplimentare autorităţilor însărcinate cu aplicarea sa, sub aspectul adaptării la procedura nou instituită şi operaţiunile de ordin tehnic pe care aceasta le presupune.

    Curtea Constituțională, în decizia anterior menționată a constat,  totodată, că o astfel de  reglementare este de natură să determine dificultăţi în exercitarea dreptului de vot, dificultăţi care pot avea ca efect, în cele din urmă, restrângerea exerciţiului acestui drept.

Complexitatea operaţiunilor de vot poate avea ca efect excluderea de la vot a alegătorilor care, independent de voinţa lor, nu vor reuşi să voteze în perioada de timp afectată exercitării votului, până la închiderea urnelor.

    Acestea sunt şi raţiunile practice care fundamentează o altă regulă prevăzută de Codul bunelor practici în materie electorală, şi anume aceea ca procedura de votare să rămână cât mai simplă, pentru a lăsa deplină libertate alegătorilor de a-şi exprima voinţa şi a asigura astfel efectivitatea dreptului la vot şi la alegeri libere.

    În acelaşi sens este şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, pronunţată în aplicarea art. 3 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentele. Curtea a reţinut că, „în ordinea lor juridică internă, statele contractante pot supune exerciţiul dreptului la vot şi pe cel al dreptului la eligibilitate unor condiţii cărora, în principiu, dispoziţiile art. 3 nu le sunt potrivnice. Astfel, statele dispun în această materie de o largă marjă de apreciere […] Curtea trebuie să se asigure că asemenea condiţii să nu fie de natură a aduce atingere însăşi substanţei acestor drepturi, privându-le astfel de efectivitatea lor, că ele urmăresc un scop legitim şi că mijloacele folosite pentru realizarea lor nu sunt disproporţionate; în special, asemenea condiţii şi restricţii nu trebuie, practic, să anihileze libera exprimare a opiniei poporului în alegerea corpului legislativ” (Cauza Mathieu-Mohin şi Clerfayt împotriva Belgiei, din 2 martie 1987, paragraful 52).

    De asemenea, în Cauza Hirst împotriva Regatului Unit, din 6 octombrie 2005, paragraful 57, Curtea a reţinut că statului îi revine obligaţia de a adopta măsuri pozitive pentru a organiza alegeri democratice (în acelaşi sens: Cauza Zdanoka împotriva Letoniei, din 16 martie 2006, şi Cauza Yumak şi Sadak împotriva Turciei, din 8 iulie 2008).

    Curtea reţine că o procedură greoaie de vot, determinată de numărul mare de buletine de vot, ca şi autorităţile publice diferite cu privire la care alegătorii trebuie să îşi manifeste în acelaşi timp opţiunea, pot avea ca efect împiedicarea liberei exprimări a opiniei acestora.

    Curtea constată că, potrivit expunerii de motive a legii, raţiunea organizării alegerilor locale şi a celor parlamentare din anul 2012 la aceeaşi dată este, în esenţă, reducerea cheltuielilor bugetare, impusă de contextul economic actual, implicând şi suportarea acestora din acelaşi buget – cel de stat. Importanţa şi necesitatea măsurilor de reducere a cheltuielilor bugetare într-un context de criză economică – incontestabile de altfel – nu se pot constitui însă în argumente care să susţină, în orice condiţii, restrângeri ale exerciţiului unor drepturi sau ale unor libertăţi sau care să susţină măsuri de natură a afecta principii fundamentale ale statului de drept.[iii]

În opinia noastră, prin comasarea alegerilor pentru autoritățile locale cu alegerilor europarlamentare se încalcă și dispozițiile art. 37 (1) din Constituția României privind : “ dreptul de a fi ales”, acesta fiind un alt motiv de neconstituționalitate al operațiunii juridice respective.

Astfel, dacă o persoană intenționează să candideze atât pentru alegerile locale, cât și pentru cele europarlamentare, organizarea la aceeași dată a celor două tipuri de alegeri face imposibilă candidatura acesteia, încălcându-se, astfel, dreptul de a fi ales.

[i] Decizia nr. 150/2020 din 12 martie 2020 a Curții Constituționale referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative în material alegerilor pentri Senat și Camera Deputaților, precum și unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate 

[ii] Decizia   nr. 51 din 25 ianuarie 2012 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale şi a alegerilor pentru Camera Deputaţilor şi Senat din anul 2012, precum şi pentru modificarea şi completarea titlului I al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali

[iii] Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale şi a alegerilor pentru Camera Deputaţilor şi Senat din anul 2012, precum şi pentru modificarea şi completarea titlului I al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali

[i] Decizia nr. 150/2020 din 12 martie 2020 a Curții Constituționale referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative în material alegerilor pentri Senat și Camera Deputaților, precum și unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate 

[ii] Decizia   nr. 51 din 25 ianuarie 2012 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale şi a alegerilor pentru Camera Deputaţilor şi Senat din anul 2012, precum şi pentru modificarea şi completarea titlului I al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali

[iii] Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale şi a alegerilor pentru Camera Deputaţilor şi Senat din anul 2012, precum şi pentru modificarea şi completarea titlului I al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali